如何依法战“疫”？听听全国政协委员们怎么说

      在举国上下共同抗击新冠肺炎疫情之时，2月12日上午，全国政协社会和法制委员会召开“凝聚依法防控共识，全面提高依法治理能力”座谈会，会议由全国政协社会和法制委员会主任沈德咏主持。与会委员围绕如何依法防控、如何完善应急管理体系、如何形成社会共治等话题，发挥各自专业优势，积极建言，在贯彻落实党中央各项决策部署、补齐突发公共卫生事件应对短板和提高依法治理能力等方面达成了共识。

　　全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅：

　　公共健康和检验检疫的理念和要求应纳入野生动物保护法

　　此次新冠肺炎疫情和2003年SARS都属于“舌尖上的肺炎”，由此暴露出“健康中国”战略的法律协同规制不足。当前，我国野生动物保护存在立法分散、相关法律衔接不畅、管理权限上交叉重叠、管理与监督职能不分等一些问题，建议全面修订野生动物保护法，推动综合性、体系化立法。

　　从现有的法律分析，我国野生动物保护立法分散，相关立法的宗旨各异。其中，《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等所要保护的只是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。其他一般的动物，比如实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物等动物的保护分散在《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》等法律，以及《实验动物管理条例》《兽药管理条例》《动物源性饲料产品安全生产管理办法》等规定中。相关规定虽涉及动物，但立法形式、效力层级不同，立法宗旨各异，资源开发利用和生物多样性保护矛盾难以调和，保护优先原则难以贯彻。因此，要全面修订《野生动物保护法》，将公共健康、检验检疫的理念和要求纳入《野生动物保护法》立法目的，并统一《野生动物保护法》《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》等法律对动物定义应内在统一，加强协同规制，确保无缝衔接，为加强重大公共卫生安全风险的源头控制提供基本法律依据。

　　同时，全国人大应尽快启动对《野生动物保护法》《动物防疫法》等相关法律开展专项执法检查、立法后评估等工作；建议最高法和最高检发布一批专门的野生动物保护的指导性案例或典型案例。国务院应尽快启动针对《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》实施情况开展监督检查，对《人工繁育国家重点保护野生动物名录》进行专门执法检查和评估，从严把关并适当删减该名录中的野生动物种类数量。对省、自治区、直辖市和设区市的人大或政府相关立法、地方重点保护野生动物名录进行全面审查和评估，“保持中央生态环境保护督察的高压态势，避免地方立法和名录对国家禁止性规定和名录进行恶意规避或变相变通。”

　　考虑到部分民族地区的原住民仍然保留部分基于传统风俗进行的野生动物利用活动以及传统中医药产业发展的需要，调整名录或修法的时候需要做出审慎性的规定，要避免“野味”资本下乡或上山，防止野生动物产业链或资本市场变相地向一些民族地区或山区、草原转移。同时，也要加强对生态旅游的监管，避免生态旅游间接地变成吃野味和生态破坏。

　　全国政协常委、最高人民检察院副检察长张雪樵：

　　完善对涉疫人员管控工作的法治保障

　　做好涉疫人员的管控工作是打赢疫情防控阻击战的关键环节。管控工作，说到底就是对涉疫人员衣食住行、人际社会活动等基本权利的限制，包括对关联家庭、社区、企业、单位、聚集群体的管控约束。但大多数现行法律只能调整正常时期的社会关系，面临这场突如其来的重大疫情，如何限制，限制哪些权利，管控到什么程度，谁来定夺，怎么授权，行政执法该有哪些突破，司法政策又应该做哪些应变等，都必须马上按照习近平总书记关于依法防控的重要指示，运用法治思维和法治方式来加以解决。为此建议：

　　一、临时授权县级以上人民政府可以规定临时性应急行政管控措施，填补法律制度的供给缺陷

　　依照保护公民权利和自由的法治精神和法无授权不可为的底线原则，即使在重大突发公共卫生事件应急时期，政府采取的任何管控措施也应当有法可依。如果无法可依，不仅会妨碍政府采取具有执行力的管控措施，影响管控实效，而且会诱发不当或者不法乃至严重侵犯公民基本权利的“低级红”现象，弄巧成拙，酿成恶果。前期出现一些基层村镇挖断道路、划线为界，不准车人越雷池一步，非本地户籍居民一概不得入内，逼得他人成为“高速盲流”、“有家难归”等无序乱象，其根源恰在于应急管控措施的无法可依。

　　当下，全国各地疫情错综复杂，恢复经济发展、支持企业复工复产与疫情防控产生的矛盾，东西南北不相同，省情县情不相似。要做到科学有序防控、精准施策，不宜依赖“一刀切”式授权的全国性立法，何况修法程序繁琐，远水难救近火。藉此，建议相关省市区以人大常委会决定等地方立法形式授权县级以上人民政府在不违反宪法、法律、行政法规等上位法基本原则的前提下，在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障等涉疫人员管控方面，可以规定临时性应急行政管理措施，包括划定疫区、风险区以及等级范围，因地施策等。把权力下放到设区市或者县（区），既能把握好对涉疫人员权利限制的原则和边界，又能照顾到地方疫情的特殊性和防控措施的针对性、灵活性。同时，使公民清楚地认识到党委和政府在依法防控工作中也是在实施依法行政的职责，而不是一时兴起或者朝令夕改的随意性行为。

　　二、在复工复产时期用重典，调整打击危害疫情防控行为的执法司法政策

　　疫情防控是一场人民战争，依法防控离不开全民守法。但目前的问题是，不少公民还没有认识到非常时期涉疫人员抗拒防控行为的危害性、违法性，仍视同为正常时期行为。譬如，疑似病人在隔离时期参加会议，在平时是抱病工作的先进典型，但如果今天一意孤行，一旦被确诊并感染他人，就涉嫌过失以危险方法危害公共安全的刑事犯罪。社区居民在平时进出自由，但在严格管控后明知故犯强行“闯关”，就可能涉嫌妨害公务罪而被处以刑罚。如果这些错误认知不纠正，一些人可能会成为妨害疫情防控的不法分子。特别在恢复社会生产和人口流动后，一旦涉疫人员的防控工作没做好，就可能使疫情卷土重来，局面难以收拾。但要在短时内解决防控意识淡薄的社会问题，除了宣传教育，还必须秉持在非常时期用重典的治理观念，调整对妨害涉疫人员管控行为的执法司法政策，加大依法打击相应违法犯罪力度，通过公开发布案例，起到立竿见影的法治教育和引导作用。

　　具体而言，其一，严格把握构罪标准，宁严勿宽。对符合入罪条件的不准以“情节显著轻微”作无罪处理，一般也不能以“情节轻微”不予起诉，或降格作违反治安管理行为的行政处罚。之所以从严，就是要通过真实的案例迅速扭转部分公民对疫情的错误认知，促进其全面守法，让他们充分理解、支持、配合对涉疫人员的防控工作，确保控制、切断传染源。其二，集中司法资源从快办案，求准求实。充分运用认罪认罚速裁程序或者简易程序，在把准案件的前提下缩短办案周期，不因求精而拖沓。突出案件实体标准，尽早结案，做成案例公开发布，充分发挥案例的警示作用。其三，在科处刑罚上要宽严相济，重在感化教育。抗拒防控的涉疫人员在主观恶性上不同于正常时期的违法犯罪，之所以加大打击力度，首先是着眼于确保防控疫情取得实效，对事重于对人。随着疫情的结束，其违法犯罪行为的社会危害性也会相应减轻。依据罪行相适应原则，应当重定性、轻处罚，在实体处罚上宁轻勿重。

　　全国政协委员，北京天达共和律师事务所主任，中国卫生法学会副会长李大进：

　　应对重大突发公共卫生事件的核心是尊重科学

　　疫情发生至今，防疫治疫的决策、部署、实操都离不开法律，举国上下所有人的行为举止必须遵守法律，疫情防控中要最大限度地做到有序通达离不开法律，中国人坚定战胜疫情的信心、取得最终胜利更离不开法律。当前我们的疫情防控工作取得了很大成效，但也面临法律法规和制度规则不健全不完善，相关机构设置重叠掣肘、权责交叉又不能做到无缝连接，管控调配处置保障等工作缺精细、缺实操，基层执法施策有些简单随意等问题。此外，政府、社会组织、公民在突发应急事件中的权责角色还不够清晰，相互之间配合不够，没有充分体现社会共治理念。我认为，应对处置重大突发公共卫生事件的核心和前提是尊重科学、依靠科学和运用科学，不能照搬应对自然灾害、反恐制暴、安全责任事故的方法来施策。为此建议：

　　1.在此类事件应对过程中必须把尊重科学、敬重专业放在重要位置上考量，依法治理和科学施策要并重，两手抓，两手都要硬。

　　2.重视应对此类事件的立法、修法和执法工作，建立完善科学适用的专门法律体系，以法治保障国家应对此类事件的顶层设计和机制体制，确保依法施策。

　　3.重新构建国家应急事件处置管控体系，确保此类事件发生时，决、施策、调、保障、处置能够有序顺畅，尤其要建立和完善政府、社会组织、公民共同参与的共治体系。政府是主导，但不是万能的，不能唱独角戏，要引导鼓励社会组织和公民的参与。

　　4.理顺医疗管理部门、医院及医生之存在的体制机制问题，建立一体化应对的制度规则和保障体系，确保医疗管理部门、医院、医生责权明晰，救治有方，配合有序，保障有力，后顾无忧。

　　5.建立相关部门处理此类事件的长期培训演练机制，这些部门和单位的领导干部在上岗前必须做到应知应懂应会，在这方面的培训考核成绩要作为任职的前提。

　　6.在国家层面建立全民普及知识教育体系，依托各种基层组织和教育机构，开展全民应对重大突发公共卫生事件的教育活动，少些口号，多些实招，提高国民的应急能力和健康素养。

　　全国政协委员，原国家行政学院副院长杨克勤：

　　健全国家应急管理体系提高干部应对突发事件能力

　　一、健全国家突发公共卫生事件应急管理体系。2003年取得抗击非典疫情的胜利后，国家加强以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）为核心的突发事件应急管理体系建设。特别是党的十八大以来，应急管理体系建设不断调整和完善，应对突发事件能力不断提高。这次新冠肺炎疫情发生后，突发公共卫生事件应急体系发挥了重要作用，但同时也遇到了不少迫切需要进一步研究解决的问题。例如，中央与地方之间权责如何划分，应急指挥机构如何组建和高效运转，军地之间如何协调联动，应急准备、风险防控、紧急征用、社会动员、舆论引导、国际交流合作等工作怎么推进，等等。如何在突发公共卫生事件应急决策时，既遵循必要的专家咨询程序，又保证专家组构成中科研和临床专家的广泛覆盖？如何既坚持决策时的审慎原则，同时又赋予地方政府一定的决策权？如何既采取严格的隔离措施防控疫情扩散，又不限制公民法定的基本权利？等等。突发公共卫生事件，事关亿万人民身体健康和生命安全。因此，必须坚持以人民为中心的思想，把应对突发公共卫生事件放在应对各类突发事件的重要位置。应当认真总结这次应对新冠肺炎疫情的宝贵经验和深刻教训，平时特别加强对可能出现疫情的风险评估和形势研判，制定既有原则指导又有详细措施的可操作性极强的应急预案，并且经常反复组织演练，不断修改完善，大力推进突发公共卫生事件应急管理体系和能力现代化。

　　二、提高各级干部应对突发公共卫生事件的能力。新冠肺炎疫情发生后，各级领导干部深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，在疫情防控工作中坚守岗位，履行职责。同时，也暴露出个别领导干部在应对突发公共卫生事件方面还存在严重短板和不足。因此，必须按照党的十九大对领导干部提出的“既要政治过硬，也要本领高强”的要求，把应对突发公共卫生事件的能力列为各级党委政府和领导干部的必备能力。党校、行政学院、干部学院要认真总结经验，充分发挥主渠道、主阵地作用，在各类主体班次中都要把包括突发公共卫生事件的各类应急管理作为必修内容。要深入学习领会习近平总书记关于应急管理的重要论述，掌握应急管理法律法规、应急预案、工作规范，熟悉应急管理体系的基本内容。同时，继续创新培训方式方法，大力推动重特大突发公共卫生事件情景构建、事件还原和模拟演练，增强培训的针对性、操作性和实用性，切实提高干部的实战能力。

　　三、全面充实基层一线公共卫生力量资源。突发事件发生在基层，突发事件应对的第一关口在基层。此次新冠肺炎疫情防控，暴露基层一线医疗救治、疾控、卫生监督等方面的力量资源过于薄弱，存在很大的缺口。“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”建议结合此次疫情应对，全面加强基层一线应急资源和力量建设，做到力量下沉，重心下移。平时舍得花小钱，战时发挥大作用。应当大幅度增加市县医院基础设施建设投入，大力加强医学院校建设，大量培养医生护士，努力提高医生护士的收入待遇。同时，充足合理保障应对突发公共卫生事件的物资储备。

　　四、大力增强全社会的卫生风险意识，涵养健康生活方式。应发扬我国群防群控的优势，把应急管理理念和健康生活观念纳入国民教育和精神文明建设体系，加强卫生安全和健康知识宣传，推动公共卫生安全理念和健康生活方式进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，夯实突发公共卫生事件应急管理的社会基础和群众基础。

　　全国政协委员，民政部原副部长顾朝曦：

　　处置公共事件当用好社会组织

　　病毒肆虐对人类而言并不罕见，病毒比人类的资历要老得多，它灭部落、毁民族，乃至荒国家，弃文明，都易如反掌，史上屡见不鲜。但这样的事件对具体某个人来讲，实属罕事，多无经验，难免发慌。处置公共事件当用好社会组织。

　　面对突如其来的病毒疫情，一些社会组织的运作和管理显露出了多方面的不适应：有“不能动”的、有“不敢动”的、有“不会动”的，也有不作为、乱作为，进退失据的。为此，提出如下意见供参考：

　　一是对社会组织分类指导，各有侧重（专业的、公益的、其他类的）。让相关专业的社会组织及时综合专家学者的意见，主动发声，回应社会焦虑，解疑释惑。即便他们的判断和意见有可能不全面，对社会公众而言，那也比听小道消息要强。让公益类的社会组织公开透明其运作流程，主动接受社会舆论监督，回应社会关切，动员后备力量，解决短时间内能力不足、效率不高等问题。让其他类的社会组织依法、有序、科学、有效地组织好各自的社团活动，如网上知识讲座、网络摄影展等，丰富社区生活，提高国民素养。

　　二是对社会组织的管理要加上积极引导这一条。以往对社会组织的管理主要是设门槛，对规章，做年检，搞稽查。要做好前面所提出的分类指导，就需要平时加上积极引导的工作要求。平时练，急时用；平时松，急时穷。让我们从战争中学习战争。此疫后对所有社会组织都要增强应急意识，明确各自的防范领域，做好演练示范。闲时置下急时用，急时抓来不管用。

　　三是对返乡返工、看病等有急事者及管控人员分别提出要求。荆楚大疫，可别说事不关己，病毒这玩意儿，你不找它，它也可能会找你。所以闭户自防，利人利己，不到万不得已别出门。管控人员首先要保护好自己，并区别对待过往人等，急事急办，好话好说，切忌本本主义、教条主义。基本原则是以人为本，以公共利益为重。

　　四是眼下的困兽之斗会让很多人性情暴躁，极容易引发各类矛盾，亟须社会心理抚慰。特别是当疫情出现拐点，扩散得到控制，秩序逐渐恢复过程中，回家的、复工的、返学的等会拥挤不堪，大家都急，人人有火，要积极发挥好社工和心理学专业人士的作用，提高社会心理干预能力。要早宣传、多宣传各行各业的好人好事，利用疫情凝聚人心，化不利为有利。