黄益平：金融监管改革迫在眉睫

      在北京大学国家发展研究院副院长、中国经济50人论坛成员黄益平看来，金融改革的方向和中国经济增长模式息息相关。当前，中国的经济增长从要素驱动型走向创新驱动型，过去行之有效的金融体系不能适应新的经济模式，需要开展金融创新，通过发展资本市场、运用数字技术及创新银行业务等，改善对创新型企业、中小微企业的金融支持。

　　2021年全国两会前夕，黄益平在接受《中国新闻周刊》专访时指出，“中国的金融改革要继续往前走，从大的方向来说，就是要完成金融市场化改革的进程。”

　　从长远来看，风险主要出现在金融创新领域

　　中国新闻周刊：在你看来，“十四五”期间，中国金融改革的主要任务是什么？

　　黄益平：实际上，中国金融改革的主要任务，早在十八届三中全会就已经明确了。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“完善金融市场体系”部分，提出了11项改革内容，我理解主要包括三个方面：

　　一是发展多层次的资本市场，提高直接融资的比重，其目的是让金融更好地为创新活动服务。

　　二是要开展市场化改革。简单地说，将来无论是金融资源的配置或者是定价，都应该由市场来决定，更为重要的是不同市场主体之间能公平竞争。

　　三是守住不发生系统性金融危机的底线，摒弃过去靠持续高增长和政府兜底来防范和化解风险的办法，而是靠高效的监管。现在的问题是监管框架已经搭建，但对于某些潜在风险，还是没有管住。

　　所以，我认为下一步金融改革主要有两大任务：一是改善金融对实体经济的支持，二是守住不发生系统性金融危机的底线。要完成这两大任务，就要求金融体系完成市场化改革，这是非常艰巨的任务。

　　中国新闻周刊：在“十四五”期间，金融风险主要会在哪些领域出现？

　　黄益平：我认为，最容易出金融风险的地方，就是现在已经看到风险，但没有太多处置手段的地方。从短期来看，我最担心的首先是中小银行。过去一年多时间里，经济本来就受到冲击，加上政策性贷款较多，中小银行向小微企业发放信贷大幅增加，今年不良率会上升可能会是大概率事件。同时，债券违约也可能会增加。

　　还有一个值得关注的风险，去年欧洲央行和美联储重新回到零利率，货币政策极度量化宽松，大量资本流向包括中国在内的新兴市场国家，使得我们的流动性充裕、人民币升值、利率下降、资本市场繁荣。一旦欧洲央行和美联储开始调整货币政策，届时资本回流，本国货币升值，利率回升，资产价格下调，就会造成中国金融市场的不稳定。这是未来两三年内，我们需要高度关注的两个风险。

　　从长远来看，第一，风险主要出现在金融创新的领域。金融创新其实是可以管住的，现在的监管体系尽管做了很多工作，却并没有真正管住，甚至可能会对金融创新造成一些冲击，这将是一个潜在的风险。

　　第二，房地产市场已经变得很不确定，宏观数据来看风险已经很大了，但很多城市的房价还在疯涨，不知道什么时候出现拐点。如果房地产市场出现大的回调，也可能是很重要的金融风险。

　　中国新闻周刊：金融市场化改革提了很多年，现在再次提出，是否意味着这个问题变得更为迫切和突出？

　　黄益平：为什么会感到更加迫切，因为中国经济增长模式的巨大改变，导致两大问题的出现。

　　第一个问题是，金融为什么不支持实体经济？在由银行主导的金融体系之下，中国的资本市场相对较为欠缺，政府的干预较多，而监管相对较弱。过去，由于是粗放式的增长，借助低成本的优势，无论产品、市场、还是管理，风险都不太大。所以，过去这套金融体系在支持中国经济增长方面取得了不错的效果。但是到了现在，创新变得很重要，这套体系能不能有效地支持经济创新，将是一个新的问题。

　　第二个问题，如何守住不发生系统性金融危机？过去几十年，我们可以很自豪地说，作为全球主要的新兴市场，中国可能是唯一一个没有发生过大的金融危机的国家。尽管也曾出现过一些问题，但在高速的发展中解决了一部分，加上有政府兜底，一些风险没有爆发。但是现在，这种模式已经难以持续，我们需要靠监管来守住不发生系统性金融危机的底线。

　　去年，中央提出对资本市场的三条监管原则，“建制度、不干预、零容忍”，我认为这是很大的进步。作为监管，首先关注的是规则，而不是市场价格。如果有问题，监管一定要下得去手，也就是“零容忍”。

　　中国新闻周刊：过去几年，中国的金融科技和金融创新发展很快，相比之下，监管显得略为滞后，如何看待这个问题？

　　黄益平：首先，金融科技确实解决了一些问题，与此同时，金融科技也带来了一些风险。但任何金融交易都会有风险，这就是金融的本质，这也是为什么所有金融交易都应接受监管的原因。

　　金融科技的创新肯定是市场远远快于监管，监管永远跟不上市场，这是全世界的普遍规律。但这并不意味着创新可以不受任何约束。任何一种金融交易出现，不管能不能看得清，不管认为好或不好，监管都应该有一个态度。如果认为风险很大，就不能给予许可。如果一时看不清，但预计有一点好处，可以在监管的观察和监测下，给予部分的许可，也就是现在各国推行的“监管沙箱”。

　　因此，任何金融交易，无论是用新技术手段还是传统手段，都必须纳入监管。同时，金融监管改革就是要从过去以机构监管为主，向功能监管转变，只要有新的金融业务出现，就必须纳入监管。

　　中国新闻周刊：如何建立一个和金融创新相适应的金融监管模式？

　　黄益平：1992年以来，我们一直在建立一套现代的金融监管体系，现在框架都建立起来了，都会管流动性、管资本充足率，也开展现场检查和场外监管，但实质性的监管还比较弱，对于很多风险尚未关注。

　　所以我认为，金融监管改革，首先是要有明确的监管目标，就是维持公平交易，维持金融稳定，保护消费者的利益。金融监管是一个专业化的工作，如果只是跟在宏观调控的指挥棒后面转悠，一定是会出问题的。所以要简化工作目标，让金融监管专业化。

　　第二，要给监管足够的权限。我一直认为，监管部门一定要有“牙齿”，发现问题后能够有手段惩罚或者维持金融秩序，这一点非常重要。

　　第三，要开展问责。现在暴露的一些金融问题，除了直接责任人受到问责和惩戒之外，监管部门很少会被问责，使得监管部门在管与不管之间并没有太大的压力和动力。在明确目标和拥有权限的前提之下，如果还是监管不好，监管部门也应承担一定的责任。

　　提高直接融资比重，将更有利于创新

　　中国新闻周刊：在你看来，中国发展多层次资本市场，还有哪些问题亟待解决？

　　黄益平：中国过去的金融体系主要是由银行主导，如果资本市场既不能为企业提供有效的融资支持，也没有成为老百姓的有效投资渠道，那么离多层次资本市场的建立还很遥远。

　　我认为，当前中国建立多层次资本市场最主要的问题是市场机制还不健全。从投资方来看，很多都是散户行为。从融资方来看，对于企业造假、信息失真等行为，并没有采取强有力的制裁措施。这些都表明中国的市场机制尚未有效地建立起来。

　　市场机制的有效运行是一个完整的体系，包括谁来融资，谁来投资，在市场中如何运作，监管部门如何规范市场行为、保障市场的公平交易等。去年中央提出资本市场监管“建制度，不干预，零容忍”的9字方针，我觉得是切中要害的，如果真能落地，可能是将来形成好的资本市场机制的重要基础。

　　中国新闻周刊：今年是“十四五”规划的开局之年，在你看来，重点应在哪些领域率先发力？

　　黄益平：从政府的角度，重点还是金融市场化改革和金融监管改革。在开局之年，金融市场化改革方面可以做一些具体的事情，比如风险定价的问题。过去几年，政府要求商业银行每年下调对中小微企业的贷款利率，其出发点是很好的，但不可持续。

　　我觉得，无论是银行还是数字金融机构，要能持续大量地为中小微企业和民营企业提供融资，必须具备两个条件：一是要做好风险控制。既要鼓励和支持创新，也要实行市场化的风险定价。中小微企业信贷风险较高，利率水平也应该相对灵活一些。短期内监管部门可以要求金融机构压低利率，但如果已经压到市场水平以下，将不利于调动金融机构积极性，还可能带来风险。二是鼓励公平竞争，但这个问题不能一蹴而就，可以朝着那个方向努力。

　　现在迫在眉睫的是金融监管改革，要明晰监管的责任，一旦有风险，监管部门应该想办法去识别、去化解，一定要让监管部门承担起责任来。

　　此外，金融开放在“十四五”期间的金融改革中也非常重要。“十四五”期间的重点，一是应该实现资本项下人民币可兑换，二是人民币国际化再出发。通过金融开放，为中国形成多层次资本市场提供助力。在这两个方面，今年开始应该会有明显的加速。